着力构建有利于科学发展的非税收入体系

――关于发挥非税收入作用促进科学发展的研究报告

于 国 安

政府非税收入（简称非税收入）是科学发展的重要物质基础，也是财政推动科学发展的有效政策工具和体制保障。构建有利于科学发展的非税收入体系，是科学发展观在非税收入领域改革创新的具体实践。完善非税收入政策，健全非税收入征管机制，加强和规范非税收入管理，对切实发挥财政职能作用，进一步扩大内需保增长，推动经济社会又好又快发展，具有重要意义。

一、非税收入在我省经济社会发展中发挥着重要作用

近年来，我省按照构建公共财政收入体系的目标要求，不断完善非税收入政策，努力扩大管理范围，切实规范征管行为，初步形成了相对完善的非税收入体系，为做大财政蛋糕、增强财政调控能力作出了贡献，也有力地支持了我省经济社会的协调发展。突出表现在三个方面：

（一）非税收入规模不断壮大，成为支持科学发展的重要力量。在经济发展的基础上，我省不断加强非税收入征管，拓宽非税收入范围，非税收入规模不断壮大。2007年，我省地方一般预算收入为1674.5亿元，而同期非税收入总规模达1474.38亿元，与财政预算资金相互协调、形成合力，成为地方支持经济社会发展不可或缺的重要力量。比如，交通、国土等部门的主要支出均来自非税收入，有效地弥补了交通建设、土地开发资金的不足。我省公路发展速度快、土地开发整理项目多，与交通规费、土地收入的大幅度增加是密切相关的。土地出让金、水资源费、排污费等，已成为城建、水利、环保等领域的主要资金来源，为推进城市基础设施建设、重点水利工程建设和节能减排发挥了重要作用。彩票公益金、社会捐赠等非税收入，也有力地支持了社会公益事业的发展。可以说，非税收入涉及到经济和社会发展的方方面面，其地位和作用日益显现、不可低估。

（二）非税收入政策不断完善，成为财政调控的重要手段。近年来，我省配合行政审批制度改革，大力清理整顿收费基金项目，研究出台了一系列支持经济发展、促进就业再就业等收费减免政策。粗略估算，仅2005、2006两年，我省就取消收费基金项目163项，年均减轻企业和社会负担近20亿元。今年以来，为了扩内需、保增长、促发展，在中央取消和停征100项收费基金的基础上，我省又取消74项省级设立的收费项目，二者合计占全部收费项目的36%，加上此前取消的工商“两费”，全省每年可直接减轻企业和社会负担约24亿元，为促进经济社会发展创造了良好的环境。注重发挥非税收入的政策杠杆作用，研究建立了矿山环境治理保证金制度，提高了城市污水处理费收费标准，实行超标准耗能加价收费，并率先进行了煤炭资源有偿使用制度改革试点。通过采取这一系列政策措施，切实加强资源环境性收入征管，我省资源环境非税收入连年大幅增长，2007年达到801.21亿元，占全部非税收入的42.6%，不仅成为地方财政增收的新亮点，也对节约资源能源、保护生态环境，增强全省经济社会的可持续发展能力，发挥了积极推动作用。

（三）非税收入征管不断加强，初步走上了规范化管理的轨道。近年来，通过开展非税收入管理宣传月、创建非税收入规范管理示范县等活动，进一步提高了各方面对非税收入管理重要性的认识，为依法规范管理非税收入创造了良好社会氛围。根据“统一征管、综合预算、集中收付、全面监督”的原则，按照“准国库”的模式，不断深化非税收入管理改革，建立健全非税收入征管机制，创新非税收入支出管理模式。我省在全国较早建立了覆盖省、市、县三级的非税收入征管系统，利用计算机网络技术，实现对非税收入从立项审批、资金划转、账务处理、票据购销等全过程监督管理。目前，通过系统征缴的非税收入已达80%左右；纳入预算管理的非税收入占全部非税收入的比重达46%，其中省级达到51%。通过规范征管，进一步提高了非税收入管理水平，增强了非税收入管理的透明度，为治理乱收费、改善民生、规范收入分配关系，提供了机制保障。

二、我省非税收入与科学发展不相适应的主要方面

我省虽然已初步建立了相对完善的非税收入管理体系，并在促进科学发展中发挥着重要作用，但从深入贯彻落实科学发展观的角度看，无论是收入分配还是政策调控、项目设置、征缴管理等，都还存在一些与科学发展要求不相适应的问题。主要表现在：

（一）非税收入所占比重偏大，收入分配不尽合理。一是从国民收入大的分配格局看，非税收入总体规模偏大。多年来，我省居民收入的增长步伐远远落后于财政收入，包括非税收入在内的政府收入在国民收入的比重上升，居民收入所占比重下降，国民收入分配不均衡。二是从财政内部税费收入分配格局看，非税收入比重仍然偏高。公共财政收入体系应以税收为主、收费为辅。与大多数市场经济国家相比，我省地方非税收入占财政收入的比例偏高，个别地方非税收入甚至超过税收收入，税费关系尚未完全理顺。三是从各级政府间分配关系看，现行非税收入分成不够合理。按照事权与财力相匹配的原则，非税收入应主要由地方财政统筹使用。但现行分成政策仍是原部门分成政策的沿袭，收入分成过于集中在上级部门，留归地方的分成收入甚至不足以补偿其执收成本。例如公安部门二代身份证20元的工本费，中央分成比例占到60%以上，省、市、县级的分成比例合计不到40%。按现行的分成比例，每制作一张二代身份证，地方财政需补贴1.5元左右。相当一部分资源环境非税收入也是上级分成多、地方留成少，留给县（市、区）的只有小部分。如渔业资源增值保护费有些县（市、区）75%要上交，影响当地保护开发资源环境的积极性。非税收入分成过于复杂。据不完全统计，目前我省现行非税收入分成项目就有41个，涉及中央、省、市、县四级政府及多个主管部门，分配关系比较乱。

（二）非税收入项目设置不够科学，政策体系不完善。一是收费项目偏多，管理范围偏窄。今年中央和省取消部分收费项目后，我省仍有行政事业收费项目310项（其中中央项目199项，省级项目111项），与苏、浙、粤等省相比，尽管收费规模和宏观收费负担不算高，但行政事业性收费项目仍比较多。非税收入管理范围主要集中在收费、基金以及罚没收入等方面，而对于增收潜力很大的国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、捐赠收入等，还没有全部纳入管理范围。例如，2007年，我省煤炭企业已缴或正在缴纳采矿权价款的有143个，缴纳价款7.2亿元；而企业无偿占有的采矿权多达123个，初步估算欠缴采矿权价款近100亿元，潜力很大。二是费种和标准设计不够合理。有些非税收入项目，征收对象尚未做到全覆盖，征收标准既有偏低、也有偏高的问题。如，排污费主要限于第二产业，建筑、宾馆、饮食等第三产业的排污行为难以得到有效约束。排污费的标准平均仅相当于治污成本的20%左右，二氧化硫排污费不到治污成本的三分之一。排污成本与治污成本形成倒挂，造成违法成本低、守法成本高的现象。还有一些收费项目如人防工程易地建设费、河道工程维护费等，征收标准设计偏高，企业和社会反响较大。三是政策落实不到位。有些非税收入项目政策调控意图非常明显，但没有严格落实到位。比如，按照国务院规定，土地闲置满一年不满两年的，要按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。这项收费南方一些省份早已开征，像深圳市已累计征收土地闲置费1.12亿元，我省至今尚未普遍征收，不利于土地集约利用。再如我省出台的超耗能加价办法，对超过耗能标准的企业，可按照基准价格的1－4倍来征收超标准耗能加价费，这项收费从全省来讲落实也不好，影响了政策实施的效果。

（三）非税收入征管体制机制不完善，对科学发展的保障力度不够。一是非税收入征管体制不顺。目前，非税收入收费主体多元化，由各个执收执罚单位分散征收，肢解了非税收入管理职能，政策不一、管理较乱。有的超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，加重社会负担。行政事业性收费项目和标准的审批，分别由中央和省两级财政、价格部门牵头，这种将同一行政审批事项拆分为两个部分的做法，也不利于统筹协调、提高效率。二是非税收入征管随意性较大。有的该收不收、该罚不罚、随意减免非税收入。比如，土地出让方面，一些地方以招商引资、解决历史遗留问题等理由，在收入上缴财政前直接进行抵顶减免，或者以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金，影响了国家土地调控政策效果。随意减免导致一些非税收入流失严重，征缴率不高。据省建设厅统计，全省新型墙体材料基金征缴率仅为61.66%，城市垃圾处理费征收率在30－50%之间，造成大量非税收入流失。三是非税收入收支管理运行机制不健全。非税收入在征收政策制定、财务管理、预算编制与执行等方面，还存在不少问题。有些收入还没有实行彻底的“收支两条线”，还有相当部分收入未纳入系统征缴管理，擅自设立收入过渡户等现象仍然存在。2007年，据威海市检查发现，全市98个收费单位有39个单位存在收入过渡户，影响资金收支运行效率。由于部门预算改革不彻底，即使对纳入管理的非税收入，也主要是采取“比例统筹”或“全额返还”等管理方式，财政调控能力较弱，不利于集中财力办大事、提高资金使用效益。

三、构建有利于科学发展的非税收入体系的建议

构建有利于科学发展的非税收入体系，要把非税收入与科学发展观的内涵结合起来，按照构建公共财政体系的目标要求以及“正税清费，分类规范”的原则，加法、减法、乘法“三法并用”，进一步健全非税收入体系。

（一）做好“加法”，加强非税收入征缴管理，为科学发展提供财力保障。当前，财政经济发展的不确定因素较多，保持财政收支平稳较快增长难度加大。要统筹兼顾，加强非税收入征管，为扩大内需提供财力保障。一是严格征收管理，确保按政策规定把该收的收入征缴入库，把非税收入的征缴率提高到一个新的水平。要重点加强国有资源（资产）环境有偿使用收入、国有资本经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、彩票收入等富有潜力的非税收入管理，通过扩面、挖潜，增加财政收入。二是健全征管机制，进一步扩大通过非税收入征缴系统征收的非税收入范围和规模。所有政府非税收入，无论是财政部门直接征收的还是委托征收的，都应通过非税收入征缴系统全额上缴财政，由代收银行直接缴入国库或财政专户，实行彻底的“收支两条线”和“票款分离”，增强非税收入征管的完整性和透明度。三是加强非税收入预算管理力度，探索非税收入“收支两条线”管理与部门预算改革紧密结合的有效形式，将非税收入纳入统一的政府预算体系，实行收入全额上解、支出统筹安排，彻底解决“两张皮”问题，不断增强政府统筹安排财力的能力。要进一步规范非税收入减免程序，建立非税收入减免审批制度，增强收费减免的透明度，从制度上杜绝“寻租现象”发生，防止非税收入流失。

（二）做好“减法”，进一步清理取消收费基金，为扩内需、保增长创造良好的发展环境。科学发展观，第一要务是发展。保持经济平稳较快增长，是当前和今后一个时期的首要任务。要有效发挥非税收入职能作用，通过清理取消不合理、不合法的收费基金项目，减轻企业和社会负担，促进企业投资和居民消费。一是按照“先易后难，分步实施”的原则，在今年取消174项行政事业性收费项目的基础上，继续对涉及法律、法规的收费项目，依法按程序进行清理、规范。对一些收费标准过高、涉及面比较广、企业和社会反响比较大的收费项目，要积极配合有关部门降低收费标准。对确有必要收取但不体现公共管理的收费项目，要下决心转为经营性收费并依法征税。对国家批准设立但不参与收入分成的收费项目，外省市已暂停征收，我省无特殊原因可继续执行的，能停征的停征、能缓征的缓征、有浮动标准的按最低标准执行。二是要切实抓好取消收费项目的落实工作。对取消收费项目后的部门单位履行行政管理职能所必需的经费，要纳入财政保障范围，防止继续收费现象的发生；要加强监督检查，对不停止征收的，要作为乱收费严肃处理，确保达到减轻负担、规范管理、促进发展的目的。要特别注意抓好已经确定取消的有关交通规费的政策落实，做好撤销二级以下公路收费站工作，严格规范车辆通行费等交通非税收入，确保燃油消费税改革顺利推进。三是严格控制新设收费项目，进一步完善制度。今后对不符合转变政府职能、不符合市场经济健康发展、不符合政策公平统一要求的收费项目，一律不再审批，特别是涉及企业、农民和社会弱势群体的收费要严加控制、慎之又慎。要从建立长效机制入手，进一步健全和完善各项管理制度，既要防止乱设项目乱收费，又要防止不收费不服务现象的发生，确保各项工作正常运转，切实提高行政效能。