关于加快实现我市城乡教育均衡发展的建议

杨淑爱

    当前，我国城乡在居民收入、教育、医疗卫生、居民消费、就业、公共投入等方面都存在一定差距，而城乡教育差异一直是教育热点话题。党的十九大将推进教育均衡作为发展我国教育事业的重要内容，正是基于教育均衡对于缩小城乡教育差距、统筹城乡发展的重要意义。教育起点、教育过程、教育结果三者是教育均衡的主要内涵，也是城乡教育差异化最为明显的三个重要方面。

一、当前我市城乡教育差距的现状

根据最新的统计数据，在济南市中学排行榜中，山东师范大学附属中学、山东省实验中学等8所中学位于市中心区域，师资力量雄厚、教学理念先进，另外四所位于下属区县，济阳区1所、章丘区1所、莱芜区2所；在最新济南市初中排名中，山东大学附属中学、济南外国语中学等前十名学校均在济南市区；在最新济南市小学排名中，济南市经五路小学、山东师范大学附属小学、山东省实验小学等排名前十的学校也均在济南市区。由此可见，虽然，近年来我市相继启动了城乡教育发展共同体工作，逐渐形成城乡教育一体化发展新格局，进一步促进了城乡教育经费的均衡，但是，当前我市城乡教育的其他诸多方面仍存在不小差距：

（一）城乡教育质量的差距上。东北师范大学中国农村教育发展研究院的《中国农村教育发展报告2017》指出，一些乡村学校学生学业成绩不能达到国家规定的及格标准，且随着年级的提升逐渐丧失了对学习的兴趣和对知识的渴望。《发展报告》中指出的这类情况在经济条件落后的乡村较为普遍，由于入学条件的限制，济阳、商河、平阴、莱芜、钢城等县区乡村中小学生升入重点小学、初中、中学、上大学的机会与城区中小学生是不均等的，他们的成长和发展一开始就处于非常不利的地位。

（二）城乡师资力量的差距上。虽然早在2006 年实施了“特岗教育”，吸引了一部份优秀的高校毕业生到乡村学校任教，但由于市区较好的公共服务和发展前景，市区学校相比乡村还是集聚了较多高学历高素质教师。城市和乡村教师在数量、质量上的差异导致了城乡学生在接受教育过程中的不平等以及教育结果上的差距。

（三）城乡教育资源的差距上。教育经费是教育事业发展的重要资金基础，教育经费的不足，会严重影响城乡教育的均衡发展状况。因城乡教育资金的严重分配不均，导致了城乡学校之间的各项基础设施差距悬殊的现象产生。因为乡村的资金有限，多数的乡村学校就连最基础的教学设施如教学备品、实验仪器、图书藏书等都很难保证，难以满足乡村学生的教育的需求。

二、产生城乡教育差距的原因

（一）城乡经济发展失衡。经济发展水平的不均衡是导致城乡教育公平缺失的主要原因。城市的生产力要远远高于乡村，城市的经济基础也远远高于乡村，城市的经济基础决定了城乡间教育的差距。乡村经济发展水平比较低，大部分家庭仅从事简单的劳动，无法在教育上为子女提供良好的学习环境和高素质的家庭文化背景。教育资源的配置失衡导致乡村教育从一开始就处于弱势地位，乡村教育基础设施差和师资力量薄弱，经济制约着乡村教育的发展，教育的公平也没有充分地得到保障。

（二）城乡社会环境不同。市区学生与乡村学生长期生活在不同的社会环境下，两者所享受到的公共服务也就会不同，而这其中科技公共服务最为突出。市区学生可以到大型图书馆进行学习，体验先进的信息服务，可以到科技馆等公共场所接触到先进的科学技术，而这些公共场馆都是乡村所匮乏的，因此，乡村学生更不可能从小被这些科学环境“耳濡目染”。城乡社会环境在服务供给上的鲜明对比就是城乡教育不公问题的重要原因。

（三）城乡居民教育理念不同。城乡居民的文化素质也存在很大差距，父母文化程度不同，进而对于教育的理解和方式也就不同。市区学生能够在家长的帮助下完成大数据的相关家庭作业，乡村的一些学生家长甚至还未掌握基本的电脑操作技能，市区学生所处的家庭环境的不同，也让两者在教育起点存在失衡，以致教育的结果不同。

（四）城乡教育资源配置不均衡。由于经费投入的差距，自然带来了教育资源配置的不合理，政府及有关教育行政主管部门也在硬件资源配置方面自觉不自觉地偏向于市区学校，硬件设施资源配置不科学，教育资源不能均衡分配，城市、乡村各项资源无法实现共享，较长一段时间内，乡村中小学在办学条件、教育教学设施等硬件设施各方面都落后于城市中小学，基础设施设备无法满足日常需求。

三、促进城乡教育均衡发展的措施

若要加快实现我市城乡教育均衡发展，从长远来看，实现城乡一体化与发展乡村经济是最根本的举措，除此之外，应构建良好的教育系统，从制度建设、学校基础设施建设、师资力量配备等方面提供保障性措施，最大限度地实现城乡教育均衡。现就实现我市教育均衡提出以下建议：

（一）完善相关教育制度

1、完善城乡教育财政投入机制。将教育经费形成独立预算，对乡村教育经费情况进行详细摸底，准确确定经费缺口的标准和额度，确保教育经费的落实。

2、加强对乡村教育的制度倾斜。制度保障是推进城乡小学教育协调发展的重要手段，从宏观政策上给予乡村教育强有力的支撑。各地方政府可以针对本区域内的乡村小学进行教育现状的评估，认真考察其教育资源，按其教育资源数量、质量划分为不同等级，为具体的教育倾斜制度提供可靠的事实参考。从乡村小学教育实践出发，针对教育资源极为匮乏、教育发展滞后的地区，应迅速制定教育建设和支援方案。

3、进一步深化改革乡村教师的薪资福利制度，加大对乡村教师的经济补贴，免除乡村教师的经济担忧。鉴于乡村艰苦的教育环境，可以不断完善乡村教师的福利待遇制度，对乡村支教大学生以及自愿到乡村工作的教师从业者给予政策性优惠，如住房补贴、交通补贴等。

（二）缩小城乡收入差距

1、经济是实现教育公平的前提。坚持全面深化乡村农业改革，以增加农民的收入为核心，不断推进农业的现代化发展和社会主义新乡村的建设。政府对于农业发展应该予以鼓励与支持，采取相应的补贴和鼓励。确保农民的可支配收入，改善城乡间因经济情况产生的差距。对乡村而言，只有大力发展经济，才能改变因这种因素不平衡而导致的城乡差距。

2、在规划城乡发展中，应该立足统筹城乡发展的整体规划，牢固树立教育公平的理念，将城乡教育放在平等的地位来建设规划，尤其要重视乡村教育环境的营造。秉承公平理念规划城乡发展，大力建设乡村的公共文化服务事业，保障乡村居民享受公共服务的权力。例如，乡村图书馆、电子阅览室等都有待于进一步具体规划与建设。良好的公共文化服务是乡村居民接受良好科学知识普及的重要渠道，只有通过这些日常的文化服务才能不断提高乡村居民的科学文化素养，从而为乡村学生营造良好的社会环境。同时，通过父母教育理念的改变让孩子从小树立好的学习态度，家庭中良好的教育环境有助于从教育环节的起点解决教育不公问题。

（三）加强教师队伍建设

1、建立科学的教师补充机制,教师配置应按师生比需求，调整编制，统筹解决教师缺额问题。

2、对现有教师进行培训，提高他们的专业能力，通过集中培训或现代远程培训，更新教育观念，优化知识结构，提高专业能力，促进他们的专业成长，是实现教育均衡发展的重要保证。必须要提高乡村教师的综合素质，最重要的是教学水平，否则就很难让乡村的学生与城市的学生受相同水平的教育。教师的培训工作要做到规范化和制度化，需要明确的培训目的、适合的培训内容、合理的培训方式、优良的师资以及健全的设备等等。

3、制定优惠政策，鼓励教师到基层农村任教,教育部门要在引进、调配、培训、职称待遇等方面制订优惠政策，以尽快提高农村中小学的师资水平。城市为乡村提供人才支持解决乡村教师短缺的问题定期组织学习能力强的中青年教师去支援乡村教育，建立起城镇教师支援乡村教育的方针，把他们优秀的教学理念、教学改革方案带到乡下。在师资引进方面，应优先满足农村中小学的需求，重视解决农村小学英语、信息技术及音、体、美教师短缺的问题；在教师调配上，应实现区域内资源共享，发挥名师带动效应，省、市级名师、优秀教师每年都要到薄弱学校作讲课示范、介绍教育教学体会。

4、开展校长竞争上岗、任期考核制度。教育行政领导要开阔胸襟，放眼未来，从大局出发，实行校长竞争上岗，鼓励学者型、智慧型、科研型的教师走上校长岗位，带动学校的科学发展，办出具有现代化气息的学校。

5、实行县域内学校校长、教师交流制度。建立和完善鼓励市区学校校长、教师到农村学校任职任教机制，完善促进市内校长、教师交流的政策措施。如在一所学校任职5年以上的校长必须调离原学校，到其他学校任职，可城乡交流或平行调动；35周岁以下的年轻教师实行城乡交流，要求人人轮岗。

（四）创新探索教育均衡模式

针对现实问题，积极探索推行扩大城市优质教育资源的“新模式”联盟校模式:充分发挥“名校”拉动效应，将一所“名校”与相对薄弱学校结成“传帮带对子校”，组成联合办学模式，实施统一管理制度和管理模式，实现教育资源共享。合并几所中小学而成立资源庞大的大学校就可以与多所农村学校结为帮扶对象，学校可以派出名师到农村学校支教 “结对子”，实现了共同发展。积极开展基础教育各阶段同层次学校“老校＋新校”、“强校＋弱校”等模式探索及“教育联盟”、“强校托管”、“强校兼并”的试点运作。在“学区制”试点的同时，安排资金，启动薄弱初中教育教学设施水平提升工程；完善教师培训机制，组织名师团队，建立名师网络资源平台，促进区域教师学研共同体建设。还开展“学校诊断”活动，教研部门和示范性学校分别为一所薄弱学校，切准薄弱环节，提供支持，促进质量提高。

对市政协十四届三次会议

第1430285号提案的答复

杨淑爱委员：

您提出的“关于加快实现我市城乡教育均衡发展的建议”的提案收悉，现答复如下：

习近平总书记在党的十九大报告中指出：建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。多年来，财政局党组一直高度重视教育事业发展，始终把教育作为财政优先保障的重点支出，不断优化财政支出结构，全市财政教育支出稳步增长。紧紧围绕省会教育首位度的战略定位，以“内涵发展，质量提升，办有温度的教育”为目标，促进教育资源优化配置和教育公平，全面提升教育质量和教育治理水平，努力办好“均衡而有特色、公平而有质量”的济南教育。

一、近年来全市财政教育投入总体概况

按财政决算口径统计，全市财政教育支出由2011年69.74亿元增至2018年151亿元，年均增幅11.7%，远高于同期全市财政经常性收入的增幅。2018年全市各类学校生均一般公共预算教育事业费支出增长稳步增长，其中：幼儿园增长28.52％，普通小学增长14.06％，普通初中增长8.40％，普通高中增长29.17％；中等职业学校增长16.52％；普通高等学校增长5.28％。义务教育阶段教师工资已全部纳入县区级财政预算，统一了县域内工资津补贴标准和社会保障政策，确保了教职工工资按照国家政策逐步提高，2016-2018年我市地方教育经费总投入分别为165亿元、187亿元、206亿元，在全省均位居第3位，有力促进了我市教育事业的健康发展。

市本级对下转移支付资金安排情况。2014-2018年，市级财政累计安排对下转移支付资金（专项资金）49.61亿元，年均增长0.46%，高于市本级专项资金部门预算年均增幅（0.39%）0.07个百分点，对下转移支付资金拨付总额占市本级专项资金部门预算总额的66.98%,高于市属学校专项资金安排总量。

二、加大市级教育资金统筹力度，推动教育资金分配标准化

一是建立生均拨款制度，使教育投入方式与教育体制改革和制度创新相适应。为逐步缩小全市城乡、区域、校际之间的发展差距，推进教育均衡发展，促进教育公平，自2016年起，在原有生均公用经费拨款基础上建立市本级财力安排的生均教育专项资金拨款制度。按照各级中小学校在校生人数、地方财力状况、项目建设总体规划、教育资源布局以及义务教育保障分担比例等因素合理确定权重，采用“因素法”分配，以科学规范的分配方式将专项资金下达各区县；二是坚持市域统筹、重点支持为原则，促进区县教育资源优化配置。在近年来学前教育发展、全面改薄、特殊教育提升、解决大班额问题、中心城区基础教育设施三年建设规划等教育资金重点投入领域中，市教育局坚持市域统筹，指导各区县按照统一标准规划建设教育设施，同时突出重点支持，在因素法分配专项资金时，对财政相对薄弱的区县通过调增财力分配系数等方式加大扶持力度。长清、历城等区县，因历史沿革仍保留高中阶段教育，市教育局将长清、历城区属高中建设纳入解决大班额问题、三年建设规划资金保障范围，给予资金支持。

三、健全完善财政教育投入保障机制

随着城乡义务教育经费保障机制逐步健全和“以县为主”的义务教育管理体制不断深化，我们将进一步完善新型教育经费保障机制。

（一）切实保障教育投入力度不减。教育等重点支出领域在国民经济和社会发展中具有战略作用，是财政保障和预算安排的重点，市财政将持续加大投入力度，切实保障发展的合理需要，确保财政投入只增不减，确保按在校生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

（二）着力优化财政支出结构。我们将按照十九大新时代中国特色社会主义思想对教育等重点领域事业发展的新要求，坚持公共财政导向，区分基本和非基本公共服务，重点和非重点支出事项，更加注重保基本、补短板，促进基本公共服务均等化。综合考虑支出需求和财力可能，既要尽力而为，又要量力而行，科学确定重点领域年度预算安排，避免过高承诺，体现精准扶持。完善重大支出项目论证机制，合理确定并动态调整重点保障项目和保障标准，突出保障重点，厘清支出责任，增强各级财政保障能力和水平。

（三）积极推进中期财政规划管理。充分发挥中期财政规划对教育支出的保障和调节作用，统筹当前和长远，加强教育专项规划与中期财政规划的相互衔接，将教育重大改革、重要政策和重点项目的合理支出需求纳入中期财政规划，建立跨年度预算平衡机制，确保教育领域财政投入的可持续性。

（四）统筹推进县区基本公共服务均等化，建立财政支出政策调控机制。根据市委办公厅、市政府办公厅《关于统筹推进县区基本公共服务均等化的实施意见》（济办发[2018]14号），提出在允许存在合理差别的前提下，在全市范围内逐步实现县城间、区域间民生政策保障标准、农业转移人口市民化待遇、机关事业单位工资性收入政策、运转经费基本保障标准和公共设施建设标准“五个基本统一”的工作目标。市财政部门自2018年起，建立预算调节金制度，对县区间差距较大的基本支出政策进行适当调控。对各区县已出台、超越目前经济发展阶段和财政可承受能力的高标准民生政策或免费的公共服务项目，按照其新增财政支出总额的50%，征收预算调节金，2018年市财政共征收调节金1.7亿元。同时加大转移支付力度，拨付平阴、商河、长清等财政困难县区“五个基本统一”转移支付资金1.85亿元。

四、下一步安排

（一）进一步加大财政性教育经费投入。采取更有效措施，进一步加大市级财政统筹力度，按照市县财力与事权相匹配的要求，强化市级财政教育支出的统筹责任，不断加大对全市行政区域内经济欠发达地区的转移支付力度，及时落实市级生均拨款到位，按项目建设形象进度及时拨付项目资金，支持区县教育发展建设，有效提升全市各级各类学校办学水平，促进教育公平。

（二）督促、引导县区政府增加教育投入。全面落实教育发展“三个优先”、确保“两个只增不减”，是落实教育优先发展战略的具体措施，也是实现教育优先发展战略的基本保证。市政府已出台相关政策，将全面落实教育优先发展战略、落实财政资金优先保障教育投入、确保一般公共预算教育支出逐年只增不减、确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减、足额征收并按规定比例及时拨付教育部门两项教育附加、土地出让收益以及彩票公益金等教育经费投入指标纳入市政府对区县政府的考核评价。

感谢您对全市教育事业发展的关心支持，感谢您提出的有关教育发展的宝贵意见和建议。

                                                                                                                                          济南市财政局

                                                                       2019年6月18日