加快推进城镇化进程的建议

白秋生

作为第三批国家新型城镇化综合试点城市，济南的新型城镇化怎么“化”，是关乎“打造四个中心，建设现代泉城”这个中心的重大议题。近年来，我市城镇化取得了一定成绩，但在城镇化质量与进度方面，仍与先进城市有一定差距。因此，在高质量推进城镇化的过程中，应注重发挥民营资本的作用，特别是运用城镇综合开发类PPP的优势，破解城镇化过程中的资金等瓶颈，加快推进我市城镇化进程。

截至2017年底，全市常住人口城镇化率达70.53%，高出全省平均水平9.95个百分点，户籍人口城镇化率达59.53%，高出全省平均水平9.33个百分点。根据《济南市国家新型城镇化综合试点实施方案》，到2018年年底，我市常住人口城镇化率达到72%左右，户籍人口城镇化率达到61%以上。尽管我市常住人口城镇化率及户籍人口城镇化率均高出全省平均水平，但在省内，这两项此标多年来一直低于青岛市。与郑州、合肥等省会城市亦有所不及，与北上广深等城镇化水平差距更大。

去年5月4日，国家发改委《关于印发第一批国家新型城镇化综合试点经验的通知》发布。通知指出，2017年底，第一批国家新型城镇化试点任务基本完成，取得一批阶段性成果，其中一些典型经验已通过政策性文件在全国范围推开。其中，山东青岛、德州有9条经验入选。我市并无经验入选。这说明我市在新型城镇化方面，并未有突出的成绩。

在城镇化过程中，资金与土地历来是制约城镇化发展的瓶颈。在资金方面。一种是政府发债模式，但2014年国发43号文规定，只有经国务院批准，省级人民政府才能在限额内发债，市县一级政府举债需通过省级政府代为举债，地方政府发债的途径被严格控制。

平台公司融资成了目前我市城镇化过程中解决资金问题的主要措施，我市平台公司融资主体有市级、区县级各类融资平台十多家。但“城投债”，作为一种准市政债，在中央严控和化解地方债务的形式下，对政府形成了不小的压力。因为43号文同时规定剥离融资平台公司政府融资职能，将企业和政府的职能完全剥离，融资平台公司不得新增政府债务，不得为政府举债，政府不得为融资平台的债务进行担保或具有偿还义务。

政府购买服务是另一种解决资金问题的途径，也是我市进行基础设施投融资的主要方式，但财预87号文严格规定必须先有预算，在政府采购目录内才能够采用政府购买服务模式，并且设置负面清单，严格禁止将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。与此同时，财政部又加强了对违规融资的问责力度。自2017年起，我省已有违规融资被问责。

PPP模式是城镇化过程中的另一解决资金问题的有效方式，但目前我市PPP项目，多以单体项目为主。例如济南市传染病医院、槐荫区知识产业园起步区安置房建设工程、旅游路水厂、二环西路南延高架工程等。

在我市城镇化过程中，应注重以城镇综合开发类为方向。城镇综合开发是以土地开发利用为基础，以投融资为关键，以运营绩效为导向，对新城或旧城进行集中连片统筹开发，是新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。同时，城镇综合类开发注重整体效益，有助于城镇化取得较大的效果与水平。

选择城镇综合类PPP项目，有助于解决我市城镇化过程中的资金瓶颈。在PPP模式下，政府不能够为项目公司承担任何融资担保，需将支出责任纳入政府预算，并按照绩效考核标准支付费用，但不计入政府负债。这对政府来说，既无债务压力，又有发展资金。同时，我省在以PPP形式合作方面，成绩不凡。目前，山东PPP项目进入规范发展阶段，入库项目、民营企业参与数等均位于全国前列。民营企业参与率达46.5%。覆盖全省所有地市，这让我市在城镇化过程中应用PPP模式，有了较好的政策环境。

在城镇综合类PPP项目中，应由专业的人做专业的事，选择有丰富经验、有成功案例的民营资本来服务我市城镇化的建设与发展。

对市政协十四届三次会议

第1430150号提案的答复

白秋生委员：

您提出的关于“关于发挥城镇综合开发类PPP优势加快推进城镇化进程的建议”的提案收悉，现答复如下：

一、前期我市ppp工作开展情况

（一）建立健全ppp相关制度，明确各部门职责和流程。我市为大力推广运用ppp模式，专门制定下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，明确了推广运用ppp模式建设公共服务设施各主管部门和财政部门的职责和操作流程。同时，与有关行业主管部门制定了ppp项目绩效考核办法等制度，为推广运用ppp模式提供了制度保证。

在ppp运作过程中，各行业主管部门是发起人和实施机构，负责“两评一案”的编制和项目全生命周期管理服务工作。财政部门负责“两评一案”审核评价工作。

（二）规范PPP项目操作，防范风险 。PPP工作开展以来，我市始终坚持规范运作、防范风险的原则，按照财政部和省财政厅相关文件精神，有序管理PPP项目。将PPP项目的政府运营补贴等支出，列入年度预算以及中长期财政规划，保证社会资本投资有稳定的回报，也有效地预防了财政风险。

项目实施机构依法通过政府采购方式委托第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告和财政承受能力报告。PPP中心会同财政局相关业务处室共同对物有所值评价报告和财政承受能力报告进行审核。ppp项目支出限定在不超过一般公共预算收入的10%以内。

（三）各部门相互配合积极推进ppp工作，取得了较好成绩。我市进入PPP运作程序纳入财政部信息平台系统的项目，目前有 29个，投资近258亿元。

二、我单位下一步推广运用ppp模式的措施

（一）按照白秋生委员提案在城镇化建设和各种园区建设方面，建议有关部门优先采用ppp模式。考察学习国内采用ppp模式进行城镇化建设和各种园区建设的先进经验，结合我市实际，推动我市城镇化建设和园区建设优先采用ppp模式，并且建成省以上ppp示范项目。此项工作也是推进落实《山东省人民政府关于进一步扩内需补短板促发展的若干意见》（鲁政发〔2018〕24号）“鼓励地方培育和引 进一批知名产业新城运营商，开展产业新城建设。采取 PPP 模式的公共服务项目，按规定享受公共服务事业相关税收优惠政策。”的措施。

经我们前期调研学习了解到，我国能够运作产业新城、产业新城深度综合开发建设运营的社会资本已经有几家，华夏幸福便是优秀代表之一。华夏幸福是国内领先的产业新城运营商，是以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城为核心产品，通过“政府主导、企业运作、合作共赢”的PPP市场化运作机制，在规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展、城市运营六大领域，为城市提供全生命周期的可持续发展解决方案。

该集团以“产业优先”为核心策略，华夏幸福凭借优秀的产业发展团队，聚焦电子信息、高端装备、新能源汽车、航空航天、新材料、生物医药、文化创意等10大产业，全面打造百余个产业集群。

该集团秉持“产城融合”的理念，在导入、培育产业集群的同时，华夏幸福同步建设并运营居住、商业、教育、医疗、休闲等城市配套，最终实现区域的经济发展、社会和谐、人民幸福，推动城市的高质量、可持续发展。

河北廊坊市固安县2002年与华夏幸福合作之后，积极转变政府职能，用好用活“市场之手”，在地方政府不承担债务风险和运营风险的情况下，充分发挥社会资本的作用，仅仅十几年时间，财政收入从不足1亿元，到现在的财政收入过百亿。

鉴于以上情况，建议我市政府有关部门，如市建委、新旧动能转换先行区管委会等，可牵头对城镇综合开发的PPP模式进行研究，并组织济南市相关行业主管部门、各园区负责人，特别是黄河北及南翼莱芜相关园区考察学习国内采用PPP模式进行城镇化建设和各种园区建设的先进经验，如河北廊坊、河南郑州、浙江杭州、江苏南京等产业新城的成功案例，结合各区县、各园区实际，引进国内先进的产业新城运营商，推动我市城镇化建设和园区建设优先采用PPP模式，更好地发挥政府的市场监管作用，力争建成省以上PPP示范项目。

（二）借鉴先进的产业新城运营模式，提高招商质量和效益。当前招商竞争日趋激烈，专业化、信息化、全球化、现代化、市场化招商势在必行。为切实提高招商引资的竞争力，我们将建议我市有关部门采用引进和培育专业化招商企业，采取市场化运营办法，通过政府采购招商服务的方式，激发社会力量参与到全市的“双招双引”中，变政府的“一条腿走路”为政府与市场的“两条腿走路”。

（三）鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，化解政府债务。建议有关部门积极采取转让-运营-移交（TOT）、改扩建-运营-移交（ROT）等多种运作方式，规范有序盘活存量资产，吸引民间资本参与，避免项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作由民营企业承担。盘活资产回收的资金主要用于补短板项目建设，形成新的优质资产，实现投资良性循环，同时有效化解政府债务。对适宜采取PPP模式的存量项目，鼓励多采用转让项目的经营权、收费权等方式盘活存量资产，降低转让难度，提高盘活效率。对在建的政府投资项目，积极探索、规范有序地推进PPP模式，吸引民间资本参与。  　

建议有关部门要依据相关法律法规和合同约定，对PPP项目进行全生命周期监管。禁止政府和投资人签订承诺回购投资本金、承诺最低收益等条款，严禁利用PPP模式违法违规变相举债，严防地方政府隐性债务风险。

（四）加大民间资本PPP项目融资支持力度。鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助等方式支持民营资本PPP项目，鼓励各级政府出资的PPP基金投资民间资本PPP项目。鼓励各类金融机构发挥专业优势，大力开展PPP项目金融产品创新，有针对性地为民间资本PPP项目提供优质金融服务。积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化，拓宽项目融资渠道。按照统一标准对参与PPP项目的民营企业等各类社会资本方进行信用评级，引导金融市场和金融机构根据评级结果等加大对民营企业的融资支持力度。

（五）创造公平的竞争平台，引导各类社会资本参与ppp项目建设。建议有关部门应当主要采用公开招标的方式，择优选择具有先进管理、建设、运营经验的各类社会资本进行公共服务类ppp项目建设，不得设置对任何资本有歧视性的条款。

（六）加强ppp法规制度的宣传。中央、省、市已陆续出台了一系列制度文件，各项制度已较为完善，就ppp的运用条件和推进机制作出了较为细致的规定，但宣传广度和深度不够，影响了正确的运用ppp政策。我市各行业主管部门作为ppp推广运用的主力军和ppp项目的实施主体，今后财政部门积极主动地对其深入宣传。

（七）加强ppp法规制度和操作实务的培训。中央、省、市制定出台了较为完善的ppp政策法规体系，但在贯彻落实上不够准确，在一些制度法规落实上存在理解上偏差，给工作推进带来不利影响。要进行多层次的系统的业务培训，从各级领导到具体业务人员，进行多次有针对性的培训，从政策法规到实务操作，进行全方位培训，以适应ppp复杂工作的需要。同时，扩大ppp业务培训的范围。ppp业务是项复杂的系统工程。纵横交叉，上下联动。一项ppp业务往往牵扯多个部门，涉及多个单位，单独的一个部门是不能进行ppp业务的。如果只有一两个部门，几个人掌握ppp政策法规和操作实务是无法正确推进ppp工作的。为此，应扩大ppp业务培训范围，不能仅对从事ppp业务的人员进行培训，今后扩大到各行业管理局，及发改委、金融部门等相关单位，以有利于合法合规顺畅的推进ppp相关工作。

（八）加强与各有关单位的沟通协调，信息互通，信息共享。一是加强与上级单位特别是省财政厅相关处室的联系，及时掌握政策要求。二是加强与外部相关单位的沟通协调，以掌握ppp的进展及相关需求。促使我市ppp工作再上新水平。

(九)提高工作效率，提高服务水平。今后涉及财政部门与ppp相关的业务，无论是进行两评一案工作，还是参与配合的工作，要求相关人员从速办理，按照优化营商环境的要求提高服务水平，与各方充分沟通，争取各方的支持。

                                                                                                                         济南市财政局

                                                              2019年2月22日