关于竞争性磋商政府采购方式的思考

竞争性磋商是为深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作模式等工作需要应运而生的。从采购程序和制度设定上看，竞争性磋商政府采购方式使采购项目在需求完整、明确的情况下，实现了合理报价和公平交易，避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，又在综合评分的基础上增加了磋商环节，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。现就竞争性磋商管理办法出台一年多来，谈谈在基层采购项目运用上的一些分析与思考：

一、   基层执行竞争性磋商采购方式的现状

县一级的政府采购项目普遍存在项目规模小，采购单位对政府采购政策认识浅薄等现象。办法实行一年多来，我县PPP中心一直未成立，地方政府购买服务相关政策法规及政府购买服务指导目录出台较晚，项目推进缓慢，未在采购人以及各级领导干部心中形成相关的采购方式运用意识。我县目前暂无采用竞争性磋商方式采购的项目，通过对周边兄弟县的了解调研，采用竞争性磋商方式采购的项目也是少之又少，仅有一个PPP项目和政府购买服务项目尝试过使用竞争性磋商方式采购。

二、   在具体工作中存在的问题和困难

1、 采购人层面分析。采购单位日常工作重心都放在各部门的中心工作上，虽然我们积极制定相关文件，发放政策资料，以扩大政府采购影响，也取得了一定成效，但难以实现采购人对政府采购政策较为深入的理解。公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商采购方式选择上，就时间而言，竞争性磋商没有竞争性谈判效率更高，就认识和采购目的的实现来说，公开招标认知度更广。一般情况下，政府购买服务和PPP项目预算金额较大，对于达到公开招标限额标准的项目，拟采用竞争性磋商方式采购的，采购人需向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准，在采购人看来程序比公开招标更复杂，竞争性磋商管理办法是在74号令之后出台，虽然同属非标采购方式，但未列入《政府采购法》及74号令中，使采购单位对竞争性磋商采购方式的认识非常模糊，这也造成采购人不愿或不懂选择竞争性磋商方式进行采购的现实状况。

2、 采购代理机构层面分析。虽然采购方式是由采购人选择，但代理机构对采购人选择方式上的影响不可谓不大。首先，国家对代理公司资格认定上的新政使得代理公司数量剧增，代理机构从业人员业务能力参差不齐，对采购人在采购过程中的指引、服务等能力欠缺。其次，招标代理公司毕竟是盈利性质的采购业务代理机构，采购程序上的复杂程度决定项目评审的效率，也决定了代理公司的利润比率。竞争性磋商介于公开招标与竞争性谈判两种采购方式之间，又是新生事物，在程序把控上没有公开招标和竞争性谈判简单、运用自如。

3、 政府采购监管部门层面分析。竞争性磋商作为首个国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，目前仅有财政部制定的《政府采购竞争性磋商管理暂行办法》予以规范，由于实施时间短，我县目前还没有采购项目使用竞争性磋商方式采购，监管经验几乎为零，以至于在实践中，监管部门对有些细节上把握不足。在政策认知程度上，经过多年的大力宣传，虽然逐步提高了各级各部门执行政府采购政策法规的意识，但普遍存在对政策理解和采购方式运用方面缺乏理解认知，尤其在基层各级领导层面较为突出，普遍认为只有公开招标才是合法合规合理的采购方式，非标方式则是非正式且需承担较大责任风险的采购方式，这在很大程度上造成了监管部门在政策执行过程中的困扰和阻力。建议省财政厅将政府采购政策法规作为一项重要内容，列入每年度对基层领导干部培训课程中。

三、竞争性磋商采购方式与其他政府采购方式的比较

竞争性磋商集公开招标与竞争性谈判两种采购方式于一身，介于两者之间，有共性也有差别。

1、谈判与磋商在文意上极为接近，通过比较会发现，《竞争性磋商管理暂行办法》中有一半的条款来源于74号令对竞争性谈判的规定，其区别首先体现在适用范围上，办法规定的五种情形，其中（2）、（3）、（5）与74号令基本相同，（1）、（4）有所区别，第一项规定的是政府购买服务，显然是为了与《政府购买服务管理办法》相衔接，此外将“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”纳入适用范围，体现国家对科学技术生产力的重视，也解决了部分科研项目供应商不足三家，又不具备单一来源等方式采购的难题。

2、其次，谈判文件与磋商文件发售期限与响应期限不同，办法将磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日确定为10日，较谈判延长了7天，意味着潜在供应商有更充分的准备时间，一定程度减少因信息不对称所带来的不公平竞争。

3、最重要的区别在于竞争性磋商采用综合评分，将价格因素做了必要限制。在竞争性谈判过程中，只要满足采购文件实质性要求，通常是以报价最低确定最终成交供应商，然而在服务市场领域，尤其是服务质量量化标准难以界定的情况下，价低者得评价体系有可能带来无序恶性竞争，竞争性磋商确立了以综合评分方式，按评分高低确定最终成交供应商，限定价格权值，可有效扭转恶性竞争局面，也从一定程度上为政府获得更优质的服务提供了良好的制度保障。

四、对竞争性磋商政府采购方式的设想与建议

从制度上不断完善对采购人、代理机构、专家之间的相互制约与监督机制，将进一步规范采购人的采购行为，有效提高财政资金效益、更好维护公共利益、促进廉政建设，进一步提升政府采购公信力。

（一）竞争性磋商采购方式的适用范围

进一步细化办法中第三条规定的适用竞争性磋商方式采购的范围并对相关条款进行解释。①是建议由省财政厅就适用竞争性磋商采购方式的项目，出台具体的采购目录，并明确在采购目录内的项目是否采用竞争性磋商方式采购的情形。②是建议将改编地方传统艺术节目的剧本编写、舞蹈重新编排等涉及到版权的服务类采购纳入竞争性磋商的适用范围；③是建议对第三条第四款中“需要扶持的科技成果转化项目”明确具体范围，以便采购人和代理机构实际操作，同时避免以此为理由排挤或限制其潜在投标人的情况发生；④是对第三条第五款进行更为详尽的解释，以避免出现与执行招标投标法的监管部门在具体的监督管理工作中出现工作重叠，产生不必要的矛盾；

（二）竞争性磋商采购方式的程序、内容及建议

总体来说竞争性磋商采购方式的程序与其他政府采购方式的比较既有相同之处又有自身较为明显的特点，我们认为以下几个方面需要重视。

1、关于保密方面。竞争性磋商采购方式属于非公开招标方式，从这个层面来理解，竞争性磋商与竞争性谈判从成立谈判（磋商）小组到制定采购文件、评审直至确定成交供应商，在采购程序上基本相同（但是办法中未明确成立磋商小组的具体时间）。按照现行对非标采购方式的相关规定，因由抽取的专家需要确认或制作采购文件，以至制作采购文件的专家也是评审专家。从制作采购文件到磋商，中间至少有15天左右的时间差，评审专家及采购文件信息的保密性难以确保。竞争性磋商采购方式主要适用于PPP项目以及政府购买服务项目，而PPP项目和政府购买服务项目范围广、规模大，采购预算从数百万至上亿不等，利润空间较大，竞争相对激烈，想通过不法手段谋求成交的投标人不在少数。

为确保采用竞争性磋商方式的项目在相对公平、公开、公正的原则下做到阳光采购，建议进一步明确严格保密性的具体措施，如：参与制作磋商文件的专家不得参与磋商，磋商文件的确认工作按采购规模明确在具有视音频监控的评标室进行，磋商评审专家按办法第十四条规定的方式抽取；同时对抽取参与磋商评审专家数量按采购预算规模进行细分（办法中未明确），建议采购预算在公开招标限额标准以上的项目磋商小组人数不得少于5人；采购预算在500万元以上的项目磋商小组人数不得少于7人；技术复杂、专业性强以及采购预算达到一定规模的采购项目，评审专家中必须包含1名法律专家。

2、关于磋商过程方面。在办法第二十条中规定“磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款”，同时在第二十一条规定“磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最终设计方案的，磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案，并要求其在规定的时间内提交最后报价”。以上规定充分考虑了为满足采购人对复杂项目的实际要求，在磋商过程中给予了采购人一定的灵活性，由于竞争性磋商采购方式采用的是综合评分法，其中也存在较大采购人与供应商串标排挤竞争对手的风险，例如，采购人可在磋商文件制作时有意模糊一部分采购技术和服务要求，在磋商过程中以不能满足采购需求为由，要求进行实质性变动，与之串通的供应商则早有准备，可及时提交最为完善的设计或解决方案，最终通过综合评分获得高分。建议：对进行实质性变动采购需求中技术和服务要求的项目，按照其变动的比例明确重新提交响应文件的时间，对实质性变动技术和服务要求超过30%的项目要求重新组织磋商，避免出现以此排挤或不公平对待其他供应商的情况发生。

3、关于评审评分方面。首先是价格分值占总分比重，价格因素一直是衡量政府采购活动是否成功、是否有效使用财政资金、是否维护公共利益的一项重要指标，多年来对价格权值所占采购分值多少一直是关注的重点之一。建议在实施细则中是否可以对各类采用竞争性磋商采购方式的项目在价格权值上进行细化明确，如对一般性项目要求货物类不低于40%，服务类不低于20%，经磋商文件确认或制作磋商文件的专家论证确有必要采用更低比例价格权值的项目，由专家和采购人共同出具相关论证意见由专家签字、采购人法人签字并加盖单位公章后存档备查；对符合第三条第四项的项目不另行要求；有特殊情况需要在规定范围以外设定价格分权值的，建议对“特殊情况”予以界定并细化到具体情形。其次是第三十二条中“评分畸高、畸低”的情形，建议不同专家对同一供应商投标响应文件中技术或服务要求部分的评分，乘权之前所评分值相差在10分以上即可认定为“评分畸高或畸低”，磋商小组应予以慎重对待并重新评审。（嘉禾县政府采购监督管理办公室  李霞）